专家解读互联网广告新规 执行层面是“技术活”也是“细致活”

最近这两个月，各地消费出游日渐火爆，美食美景内容也让社交媒体变得热闹非凡。海量的“达人探店”“达人种草”“达人体验”等内容，让消费者决策之前有了更多参考。

这些参考有望得到更进一步的规范。2023年5月1日，市场监管总局修订发布的《互联网广告管理办法》（以下简称《办法》）正式施行。值得关注的是，《办法》涉及时下火热的直播带货、内容种草等新兴领域，对具体消费场景中的广告界定进行规范。

中国社科院大学法学院副教授刘晓春认为：“《办法》的出台，是对互联网行业新的营销方式、营销手段、营销场景的具有针对性的立法举措，对于规范互联网广告行业的健康发展、保障消费者的知情权和选择权等都具有积极的促进作用。”

据年初由中关村互动营销实验室联合普华永道等发布的《2022中国互联网广告数据报告》显示，2022年我国互联网广告市场规模预计约为5088亿元，虽然受疫情影响出现近七年首次负增长，但是由于基数庞大，其体量仍然惊人。

与此同时，互联网广告行业作为数字经济的重要组成部分。直播、短视频等新表现形式层出不穷，行业创新活力不断释放，增长潜力依旧巨大。行业发展不仅催生了带货主播这样的新型职业，拉动了就业市场，还助力不少边远地区落实乡村振兴事业。当然，在这一进程中也产生了误导消费者等一些问题，《办法》的出台就是对这些问题的很好回应。

新规“保驾”健康发展

最近几年，弹出广告关不掉、明星网红虚假代言等问题一直威胁着互联网行业的健康发展。原工商总局制定的《互联网广告管理暂行办法》于2016年发布，对于行业新问题已经不能有效规范。新规出台的目的就是为行业健康发展“保驾护航”。

广东财经大学法学院教授姚志伟介绍，跟国外相比最大的不同就是，中国是世界上极少数拥有一部独立全面广告法的国家，美国、日本、欧盟等世界主要国家和地区都是没有的。他们的广告相关条款分散在消费者保护法、反不正当竞争法、商标法等法律当中。同时，中国在广告法框架下，还有非常严格的广告准则。

《办法》就对互联网广告发布的“禁区”做出了严格规范。如禁止利用互联网发布烟草（含电子烟）广告、处方药广告；发布医疗、药品、医疗器械、农药、保健食品等按照法律、行政法规规定应当进行审查的广告，应当在发布前由广告审查机关对广告内容进行审查，未经审查，不得发布。

刘晓春表示，《办法》对“三品一械”广告进行了特别规定，主要是因为这类广告对消费者生命健康有重大影响，牵涉到消费者人身安全的重大利益。她希望厂商、平台以及主播等市场主体严肃认真对待这个条款，避免对底线的触碰。

《办法》还对互联网广告的“可识别性”提出了明确要求。根据相关条款，通过附加购物链接等购买方式的“达人种草”“达人评测”“达人探店”“达人分享”等商品或服务推销形式被界定为“广告”，发布者应当在视频中显著标明“广告”。

广告标注是否会影响到互联网内容产业的活力？对于行业普遍的忧虑，刘晓春认为《办法》第九条规定的标准给予了行业一定的规范指导。但考虑到内容产业与电商产业的融合发展，上述标准在具体落地的过程中可能会出现一些问题，例如倘若机械执行这一规定，可能导致所有带货直播间都要标注广告，那显然容易执行到另一个极端。因此，在具体解释上述标准时，还需要监管、行业和消费者保护机关等相互沟通磨合，达成一个各方都接受的界限。

特别值得关注的是，《办法》第十九条重申了在构成广告的前提下，利用互联网直播发布广告的相关主体责任，进一步细化压实各方主体责任，区分了商品销售者或者服务提供者（即商家）、直播间运营者（即机构）、直播营销人员（即主播）三类主体，分别在不同场景下的广告法主体责任。

对于普遍关心的权责认定问题。中央财经大学教授刘双舟认为，权责问题的界定取决于，平台在广告发布过程中的角色。如果平台仅仅作为互联网信息服务提供者，就不需要承担广告发布者的责任。当然如果在直播活动中，平台参与其中具备多重身份，就要承担多重责任。姚志伟提醒，在界定直播广告的过程中，监管者要注意区分直播是属于商品交易的正常流程还是广告范畴，避免误判。

新规的落地让用户权益得到更切实保障，促进经营主体线上营销更加健康规范，开启互联网行业良币驱逐劣币的进程，使平台和从业者更加专注于获得长期价值。

传统监管模式思路面临挑战

制度建设更进一步，落地执行也需紧跟变化。

互联网产业极速发展的当下，数字技术的发展和广告模式创新给《办法》提出了更高的要求。尤其新规涉及到的新兴领域，较传统互联网行业，变化多变化快，内容海量多样。如何在维护用户权益的同时，保护行业的能动性？尺度的松紧问题已经成为行业关注的焦点。

中国政法大学传播法研究中心副主任、中国广告协会法律咨询委员会常务委员朱巍就表示，对平台的监管不是越严越好，更不是越放松越好，监管要把握一个合适的度。在待执行层面，尽量做到包容审慎，包容在前面，审慎在后面。现在经济正处于恢复期，包括互联网技术的进步以及互联网模式的创新在其中发挥着重要作用。一方面要保护消费者的合法权益，对于“牛皮癣”广告、虚假广告、违规代言等非法问题，该打击的要毫不手软。而对于合法经营的平台主体，则要给予保护。我们要保持一种战略性模糊，把一些底线性的规范做好，不要去超前立法。超前立法对任何行业，都可能是一个隐患。

如何才能最大限度地利用好现行监管力量？姚志伟认为，当下即使动员监管审核的全部力量，恐怕也很难完全覆盖源源不断的海量内容，一方面要做好宣传教育工作，引导各市场主体主动做好广告合规工作，另外一方面监管力量要集中到恶劣问题的处理上，“好钢用在刀刃上”。

刘晓春则表示，《办法》出台带来的挑战主要集中于落地执行过程中，对监管、行业发展、消费者权益保障等各方权益的平衡。变化多、内容海量多样等问题并不算新，从数字经济产业兴起的本世纪初就已经初露端倪。基于二十多年互联网行业的监管经验来看，我国形成了一套相对成熟的监管原则，例如底线监管、事后监管、线上线下一致监管等等。目前针对上述新兴行业的发展，相信监管也会秉持上述原则进行落地和实施。

如何巧借宣传教育的力量应对挑战。刘双舟给出了自己的看法，目前最大的问题主要是《办法》刚刚实施，还没有大面积进行解读推广。不管是监管层还是行业内，可能大家的理解还没到位。建议尽快组织专家学者宣讲，编辑解释书籍材料，发动媒体力量，深入一线基层，加强学习宣传贯彻。一方面可以有效缓解行业内不必要的焦虑，另外一方面也有助于统一监管尺度。

行业健康需多方合力

应对挑战摒除“沉疴”不能只寄希望于监管，平台和内容运营者也要做到“不越位”“不缺位”。只有多方力量形成合力，才能实现行业的健康发展。

姚志伟指出，由于监管体系的不同，域外发达的国家和地区广告监管资源普遍还没有中国充分。因此，这些国家和地区往往有较为发达的自律机制，这值得我们学习。例如域外有发达的广告自律组织。一方面自律组织的自律规则为广告从业者提供了细致的行为指引与自我规制准据;另一方面，大量的违规广告行为经自律组织的干预即可得到纠正，而竞争者之间的广告纠纷通过自律组织内部的争端解决机制亦可消弭。

他举例介绍到，美国还有“行政机构-行业自律”的“安全港”治理模式。自律组织制定不低于法律标准的自律规则及执行体系，由监管部门认可后，对广告主进行认证。广告主通过认证后并遵循自律规则，通常可以免受监管部门与该认证项目相关的执法处罚，即进入“安全港”。如果广告主严重违反自律规则，就会被踢出“安全港”。这套机制，是美国在监管资源极其有限的情况下，解决海量广告监管的问题的有效方法。

在制度合力上，朱巍表示，互联网广告的制度保障需要的是法律体系，绝对不是单一法律法规能完成的。具体案情可能涉及到消费者权益保护，也可能涉及到食品药品安全，还可能涉及到产品质量，或者涉及到反不当竞争，甚至涉及到刑法。需要体系化，整体性的视角去落地执行新规。这其中不仅体现立法者的智慧，其实更考验执法者的智慧。既能让各方面权利得到充分保护，还兼顾促进数字经济发展，是个“技术活”。

今年政府工作报告指出，要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。作为经济复苏转好的关键一年，此次新规“落子”正是对此的积极回应，对于从业者来讲，既有挑战也有机遇。只要从业者积极创新、配合监管，就能借上“良币驱逐劣币”的东风。